委托单位名称：云南省财政厅绩效评价中心

 

 

 

 

 

 

评价机构名称：安永中恒工程造价咨询有限公司

安永华明会计师事务所（特殊普通合伙）

 

 

 

报告编号：YCJXPJ20213006

 

项目评价起止时间：2021年11月至2022年3月

评价报告出具时间：2022年5月

 

 

 

评价分值：75.34 评价等级：中

概要表

 

 

 

 

 

金额单位：亿元

 

项目名称	2017-2021年滇中引水工程建设资金绩效评价			开展评价年度	2021
评价类型	项目中期绩效评价			省财政厅部门 （单位）预算管理处	经济建设处
省级预算部门 （单位）	云南省滇中引水工程建设管理局			联系人及联系方式	李云佳
					13987171702
评价机构	安永中恒工程造价咨询有限公司安永华明会计师事务所（特殊普通合伙）			项目负责人及联系方式	赖立强
					13085361872
自评方式	部门分级自评		自评分值	98	自评等级	优
评价方式	政府采购第三方机构		评价分值	75.34	评价等级	中
子项目数	97		抽查子项目数	40	占比（%）	41.24%
项目类数	1		抽查类数	1	占比（%）	100%
资金情况	合计	中央资金	省级资金	州（市）资金	县（市、区）资金	其他资金
	825.76	180.16	393.08			252.52
	抽查资金	351.17		抽查资金占到位资金比例 （%）	100.00%
抽查区域	大理州宾川县、大理市、鹤庆县、祥云县；红河州个旧县、建水县、石屏县；玉溪市江川区、通海县；昆明市晋宁区、五华区、西山区；楚雄州禄丰县、牟定县；丽江市玉龙县、永胜县。
有效问卷数	A类政府部门：155份；B类参建单位：100份;C类受水区群众：435份。共计：690份		达到满意以上份数	A类：134份；B类：88份；C类：357份。	占比（%）	A类：86.45%；B类：88.00%;C类：82.07%。

备注：省级资金包括75.73亿元的水利建设基金和60亿元的专项债券资金；其他资金含引入社会资本60亿元的股本金，初步设计概算中归类“地方自筹集”资金。

 

 

 

 

 

摘 要

 

 

 

一、基本情况

 

滇中引水工程是经国务院同意、国家发展改革委和水利部批复的重大水利工程。工程建成后将向丽江、大理、楚雄、昆明、玉溪、红河6个州（市）的35个县（市、区）供水。

工程筹建期，由云南省滇中引水工程建设管理局（以下简称滇中引水建管局）负责项目筹备，并在项目开工后至2019年9月履行项目法人职责。其后项目法人调整为云南省滇中引水工程有限公司（以下简称滇中引水公司）。目前，工程建设实质上仍由滇中引水建管局负责管理，滇中引水公司在建设期主要负责融资和人力资源保障。

工程总投资825.76亿元。

  项目于2018年10月开工，原计划于2026年全面建成。截至2021年10月，以隧洞为主的40个标段的主体工程已全面开工，作为支持主体工程建设的辅助性附属工程（进场道路和输变电工程）已基本完工。隧洞施工的重要工作为掘进和衬砌1，主体工程中水源工程掘进10.91km，完成衬砌0.63km；主体工程中输水工程320.68km、占比42.47%。与进度计划相比，掘进计划完成率105.34%；衬砌计划完成率73.14%。

 

 

 

 

 

 

1衬砌：为防止围岩变形或坍塌，沿隧道洞身周边用钢筋混凝土等材料修建的永久性支护结构。

 

 

项目累计完成投资360.22亿元2，占总投资的43.62%。累计取得资金353.29亿元(含利息收入2.12亿元），超筹资计划7.62%，已用于工程支出252.77亿元，支出率71.55%。

主体工程40个标段均通过公开招标方式确定施工单位，其中15个标段采用常规的工程承发包模式（以下简称15个单价标段）；其余25个标段（以下简称25个引资标段）采用合作建设模式，由中铁股份入股注入滇中引水公司60亿元并组织工程施工。

二、绩效评价结论

2017-2021年滇中引水工程建设资金绩效评价得分为75.34分，评价等级为“中”。评价认为，滇中引水工程项目的实施，将有效解决滇中地区资源性缺水问题，对社会经济发展起到保障作用。同时，工程建设过程中还存在项目法人主体作用发挥不足，项目投资、工期和施工管理等管控有待加强，项目建成后的运营和债务偿还还需进一步统筹考虑。

三、主要经验及做法

省滇中引水建管局与银行开展深入合作，搭建资金监测管理系统，动态开展监测管理。资金监测开展以来，为有效监管资金的合规使用起到了积极作用。

 

 

 

2根据施工单位报送的已完成工程量对应概算价格形成的项目累计完成投资360.22亿元，包含未结算的工程量，存在一定的估计成分，是滇中引水建管局对外报送的口径。

    四、存在的主要问题

（一）地方统筹缺动力，水源项目有重复

工程论证阶段，滇中引水工程已充分预测了受水区2040年最大用水需求3，需水缺口全部由滇中引水工程保障。但从受水区6个州（市）2015年-2020年《统计年鉴》显示的社会经济发展趋势分析，受水区2040年供水量将超过实际需求。在此情况下，各州（市）还在近10年通过“兴水润滇”、“十三五”规划等新增了大量由财政支持的地方自建水源项目，造成重复投入的同时还加剧了滇中引水工程的效益风险。经不完全统计，滇中引水工程批复建设后，在受水区各州（市）新增鲁地拉提水工程、象鼻岭水库、九龙甸水库、云龙水库、邦干水库、大练庄水库（异龙湖）等36个建成、在建或规划项目（项目总投资约211亿元，新增规划供水量10.19亿m³以上，占滇中引水工程近期规划水平年2030年多年平均引水量26.23亿m³的38.85%）。而地方自建项目建设周期短、投资规模小、可获得上级补助、可转移商业风险、推荐水价定价低、财政负担小等因素驱动州（市）政府重复规划建设水源项目。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3《初设报告》2040年用水需求是根据2011年受水区人口、工业增加值和灌溉面积等社会经济指标下的实际用水需求为基础，以2040年预测的社会经济指标

 

 

 

 

  （二）效益发挥有风险，还本付息有难度

滇中引水工程效益发挥取决于用水需求、项目成本、供水价格和配套工程等因素。如前文所述地方主动统筹缺动力、水源项目规划建设有重复，同时受水区社会经济增长趋势实际水平低于规划预测水平，用水需求难以达到预期；项目受合同内工程量变更及合同外预估增加的影响存在超概风险，根据筹资方案预计项目总投资将调增且带息资金增加导致融资成本提高；滇中引水工程综合推荐水价42.23元/m³相较受水区现行原水价格5（0.2元/m³—0.5元/m³）不具备价格优势，可能影响项目未来效益发挥；受地方积极性不高、筹资落实难度大、协调有困难的因素影响，受水区田间配套工程、水厂及配套管网仍不完善，滇中引水工程向农户、居民及企业供水仍面临诸多挑战，而其完善程度和投入运营时效将影响项目效益发挥程度，增加还本付息难度。项目建设期的借款，需要在项目建成后通过经营活动产生的现金净流入作为还本付息的资金来源。还有，本项目大量使用专项债券，也存在还本付息压力。综上，预计项目运营供水量和供水定价的实现存在困难，效益发挥有风险。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4推荐水价：根据《初设报告》，本项目最低收入能够覆盖偿还本金、资金成本和运营成本的情况下，向下级用水单位（如自来水公司等）供水价格为2.23元/m³。

5原水价格：包括滇中引水工程在内的水源工程项目向下级用水单位供水所收取的水价水平。

（三）资金使用进度需加快

    筹资规模与投资资金需求不完全匹配。当前，大部分县（市、区）征地拆迁工作已基本完成，滇中引水建管局按合同已向各州（市）拨付的征地拆迁款，尚有部分留存在账上未使用。截至目前，实际节余资金未经结算，需要加快结算进度。

（四）投资工期有风险，建设管理存不足

1.投资、工期有风险

超概算风险。工程支出和建设期利息增加可能导致超概。其中工程支出超概的主要原因包括预估材料价格上涨、预计地质原因增加和附属工程合同外增加。

工期延误风险。受地质围岩问题影响，大理、丽江部分标段主体工程进度有一定滞后。以大理Ⅰ段2标为例，根据当前进度推算的合同完工时点已超过合同约定的整体竣工时点。

2.建设管理存不足

滇中引水工程整体推进有序，但在以下建设管理控制环节中存在问题或不足。如25个引资标段竞争性不足，施工资金计提管理费较高，投资管控不足。

（1）引资标段竞争相对不足

25个引资标段的总价包干合同金额较概算金额287.75亿元平均下降0.84%；受材料价差、工程变更等因素影响，15个单价标段及其他工程的预测结算金额为324.32亿元较概算平均下降11.11%。通过对比，引资标段通过公开竞价压减投资的幅度有所不足。相比先行开工且主要由重要节点工程构成的15个单价标段，后开工的25个引资标段施工复杂度相对较低，招标价格以概算价格为基准并将预备费用作为风险费用包干，缺乏必要的科学论证程序和合理的依据。

同时，引资标段合同中未明确投资回收财务预期收益，中标单位战略投资目的较弱，导致直接关联施工利润的成分更大。

（2）施工资金保障不足

25个引资标段累计拨付进度款72.89亿元，经由中铁开投扣除30%的管理费（明显高于10%的市场中位数水平）后，最终拨付到施工项目部的工程款项不足滇中引水建管局拨付资金的70%。造成各标段工程项目部存在资金保障不足引发的严重拖欠材料设备款等现象。

（五）项目法人效益机制难形成

滇中引水公司作为项目法人，在建设管理方面仅履行融资功能以及完成项目管理人员的派遣工作，项目建设管理核心工作主要由滇中引水建管局履行。滇中引水公司对项目的参与度低，运营责任未压实、权责不明，难以形成以效益为导向的工程建设管理及运营机制。如滇中引水公司在运营方面对取水点到用户之间的末端工程谋划不足，将影响到供水的可实现性和效益发挥。

五、建议

（一）审慎考虑规划项目

针对滇中引水工程沿线水源项目重复的问题，建议加强相关部门联动共管机制，有关部门要组织受水区各州（市）梳理尚处于规划或建设阶段的水源项目，通过对比水源、供水配套情况、推荐水价等因素，按照迫切性与必要性原则，审慎考虑在建、拟建项目调减规模和投资，规划项目严控立项审批，避免在受水区内新增建设超过用水需求的项目。

（二）综合推动效益发挥

1.针对影响效益发挥的成本问题。建议一是通过超前地质预报、优化设计、提升项目管理能力等方式尽可能降低工期、质量影响并控制项目建设成本；二是通过优化带息资金规模、延后借款时点等方式控制融资成本降低投资。

2.针对供水价格问题。建议建立价格疏导机制，由省水利部门、发展改革部门及地方政府对不同供水类型、不同用水户的供水价格进行梳理和调整。

3.针对配套问题。建议推动州（市）级减少水源建设投资,加大对配套工程的投入以提高州（市）对滇中引水工程的需水动力。

4.针对主体责任问题。建议按照“谁受益、谁分摊”的原则，将水

费收取由实际水量计价改为按计划水量计价，提高受水区各州（市）优先按计划使用滇中引水工程供水的动力，压实各州（市）用水责任。

（三）提高资金管理效益

建议在充分利用现有可用资金（如银行存款、结余资金和剩余可抵扣预付工程款）资源的基础上，优先统筹安排考虑每年中央预算内投资补助、地方水利建设基金可保障水平，再结合工程进度的实际资金需求，按照筹资成本最低的组合方式灵活安排融资。

建议合理安排筹资时点和筹资规模，视情况适当使用金融机构贷款等方式灵活安排融资、优化筹资结构，避免“存贷双高”的情况长期存在，增加筹资成本。

针对受水区各级地方政府在完成征地拆迁后可能形成节余的征地拆迁资金，建议经独立的第三方机构审核后，收回用于滇中引水工程。

（四）加强建设运营管理

1.加强后续建设运营管理

一是在后续施工中扩大变更管理的范围，区分动态设计投资变化。二是规范细化合同未明确约定的工程管理工作，加强参建单位考核力度，督促做好工期管理、质量管理方面的工作，保证项目建设、运营目标如期实现。三是后期需要招标的项目加强招投标的竞价管理工作，注重拦标价审核，提高投标报价权重占比，保证承接服务主体满足业主方需求。四是后续采购、执行中严格按合同约定由承包单位履行材料采购职责、承担材料采购风险。

2.创新工程进度款拨付模式

针对25个引资标段施工资金保障不足的问题，建议建立进度款审批与下期进度款支付比例相挂钩机制，创新工程进度款拨付模式。中铁开投（中铁股份下属投资公司）收到当期进度款后，如扣除管理费较高（按10%市场中位数水平衡量），导致向各施工单位支付的施工资金紧张无法保证工程有效推进时，则滇中引水建管局依据进度款审批与下期进度款支付比例相挂钩机制，同比减少下期进度款审批支付比例，促使中铁开投向施工单位拨付合理进度款项，保障工程有效推进。

（五）压实法人主体责任

滇中引水公司作为滇中引水工程的项目法人及项目经营主体，应统筹兼顾建设阶段工程成本控制和工程建成后的稳健运营，并将提前筹划未来运营方案作为滇中引水公司的核心任务之一，切实履行项目法人主体责任。

在压实滇中引水公司主体责任的基础上，逐步建立起以效益为导向的企业运营机制。例如建设方应将优化设计所节约的工程造价中的一部分，通过签订补充协议的方式以合理可行的分配制度作为对施工方的激励。同时，在制定分配制度时应考虑引入第三方机构对工程造价节约情况进行鉴证。